Сметната палата внесе в парламента докладите за одитите за регулирането на цените от ДКЕВР, за дейността на “Топлофикация София” и за контрола на МИЕТ

Сметната палата внесе в Народното събрание одитните доклади за извършените одити на:  
- регулирането на цените и контрола за спазването им, упражняван от Държавната комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР) по отношение на доставчиците на топлинна енергия, електроенергия, вода и природен газ за периода от 01.01.2007 г. до 30.04.2013 г.;
- дейността на „Топлофикация София” ЕАД за периода от 01.01.2007 г. до 30.04.2013 г.;
    - контрола, упражняван от Министерството на икономиката, енергетиката и туризма (МИЕТ) по отношение на дяловото разпределение на топлинна енергия за периода от 01.01.2007 г. до 30.04.2013 г.

    Трите одита бяха възложени на Сметната палата с решение на 41-вото Народно събрание от 20.02.2013 г.
    Освен на председателя на Народното събрание, трите одитни доклада са изпратени на парламентарната Комисия по енергетика. Одитният доклад за „Топлофикация София” ЕАД е изпратен и на председателя на Столичния общински съвет и на кмета на Столична община, а одитният доклад за ДКЕВР е изпратен и на министъра на икономиката и енергетиката.   
   
Заключения от извършения одит на ДКЕВР:

ДКЕВР не е приела ясни правила и процедура за разработването и актуализирането на методики, правила и указания и за осъществяване на контрол по спазването им. Част от методиките са приети със закъснение или не са актуализирани своевременно, а други не са издадени (изключение - сектор „В и К услуги“). В сектор „Електроенергетика“ са извършвани промени, които водят до изменения в ценообразуващи елементи и с това е нарушена регулаторната рамка и енергийните дружества са принудени да работят в непредвидима регулаторна среда.

С изменения в Закона за енергетиката, извършени по време на одита, е въведен нов модел на ценообразуване с различен механизъм за разпределение на разходите, произтичащи от задълженията на обществения доставчик и крайните снабдители да изкупуват електрическа енергия на преференциални цени, както и по дългосрочни договори за изкупуване на енергия и разполагаемост. Крайните снабдители следва да продават на обществения доставчик количествата електрическа енергия, която са закупили по Закона за енергията от възобновяеми източници и по Закона за енергетиката с цел премахване на съществуващите добавки в цената за пренос, които по същество представляват разходи за енергия. Измененията и допълненията в закона са направени, без да е оповестено дали е извършена оценка на въздействието им, което създава рискове за постигането на очакваните резултати.
През одитирания период са извършени множество промени на структурата и числеността на персонала на ДКЕВР. Промените в структурата не са убедително аргументирани. Административният й капацитет е недостатъчен по количествен и качествен състав, наблюдава се значително текучество на персонал.

Независимостта на регулаторния орган остава открит проблем въпреки нормативно въведените изисквания за независимост, публично и прозрачно упражняване на правомощията на ДКЕВР в съответствие с европейските директиви. Реалната независимост на регулаторния орган може да се постигне чрез промяна на модела в посока на елиминиране на зависимостта му от изпълнителната власт.

Цените на електрическата енергия, топлинната и електрическата енергия от комбинирано производство, на природния газ и В и К услугите се увеличават с различни темпове.  
Цената на електрическата енергия показва трайна тенденция на увеличение. Различните компоненти на цената нарастват с различни темпове. Най-съществено е нарастването на добавките към цената на енергията, най-вече на „зелената добавка”, стойността на която за 4 години е увеличена близо 8 пъти. За разглеждания период относителният дял на добавките става съществен в крайната продажна цена на електрическата енергия, като достига близо 12 на сто през 2012 г.
Цената на електрическата енергия у нас остава най-ниска между страните-членки на Европейския съюз, но разликата между средната цена за страните-членки и цената в България за одитирания период намалява.

Значителните повишения на цените на природния газ през периода 2006 г. – 2009 г. са съпроводени с липса на адекватни регулаторни механизми за съответни изменения и на цените на енергията, произвеждана от топлофикационните дружества. През 2008 г. ДКЕВР получава правото да изменя цените на енергията от топлофикационните дружества преди изтичането на ценовия период ако има промяна в цените на природния газ, водеща до такава необходимост. Това оказва положително въздействие на финансовото състояние на топлофикационните дружества след 2009 г. За изследваните топлофикационни дружества средната преференциална цена през 2013 г. е повишена около 2 пъти спрямо 2007 г., а средната индивидуална цена около 1,6 пъти, при увеличение на цената на природния газ за същия период 2 пъти.
Цените на природния газ продължават да се променят, независимо от тенденцията на намаляващо потребление, с чести и резки увеличения/намаления.
България е една от малкото държави-членки на ЕС с единствен доставчик на природен газ. Връзки със съседните газопреносни системи (интерконектори) все още не са изградени. Няма свободен достъп за трета страна до газопреносната мрежа, до хранилището и до местния добив. Пазарът на природен газ е изцяло регулиран.

Най-голям дял в комплексната цена на водата за битови и приравнени към тях обществени, търговски и др. потребители заема цената на услугата „доставяне на вода“ – средно 80 на сто. Увеличението на утвърдените цени за комплексната услуга за битови потребители през различните години от одитирания период е между 13 и 67 на сто. Липсва съпоставимост между цените на комплексната услуга, предоставена от различните В и К оператори, както и между цените на отделните видове услуги, поради многото и различни фактори, които оказват влияние върху тяхното формиране.

Не е осъществяван ефективен контрол върху прилагането на цените в различните сектори, като в по-голямата част от случаите такъв контрол изобщо липсва. Изключение прави сектор „В и К услуги“ и отчасти сектор „Топлоенергетика“.

До юли 2010 г. не е законово регламентирана възможността за регулаторни одити на енергийните предприятия, а резултатите от извършваните през 2010 г. регулаторни одити в секторите „Електроснабдяване“ и „Природен газ“ са неефективни.

Нормативно приетият модел за регулиране на цените на електрическата енергия, действащ през одитирания период, не е ефективен. Определянето на квотите на производителите, с които да участват на регулирания пазар, при неясни и недостатъчно прозрачни критерии, с цел утвърждаване/определяне на поносими цени за битовите потребители, е несправедливо и води до невъзможност за пазарно поведение от страна на производителите.

Неконтролираното увеличение на включването на мощности на производители на електрическа енергия от възобновяеми източници, увеличаването на тежестите върху цените от сключените дългосрочни договори за изкупуване на електрическа енергия и кръстосаното субсидиране за т.н. високоефективно производство води до определяне на неадекватни цени на електрическата енергия. Не е спазен принципът цената да отразява действително извършените разходи за предоставената услуга.

Липсата на реални действия по посока на либерализиране на пазара на електрическата енергия акумулира проблеми, това налага предприемане на бързи и адекватни мерки. Част от тях могат да бъдат: Извършване на структурна реформа в сектора в съответствие с изискванията на втория и третия либерализационни пакети; Прекратяване на преките субсидии за битовите ползватели на топлинна енергия и прилагане на ефективни програми за социално подпомагане за нуждаещите се; Забрана на кръстосаното субсидиране на цената на топлината при комбинирано производство на електрическа и топлинна енергия; Постепенно прекратяване на кръстосаното субсидиране на цената на електрическата енергия за битови клиенти за сметка на промишлените такива; Включване на пазарен елемент в ценообразуването; Паралелно прилагане на целеви програми за енергийна ефективност и спестяване с цел намаляване на потреблението и запазване големината на сметките; Паралелно разширяване на обхвата и обема на защитата на социално слабите потребители и целево прилагане на мерки за енергийна ефективност и спестяване; Сключените дългосрочни договори с производителите следва да се предоговарят в съответствие с добри практики като се търси вариант ангажиментите по тях да бъдат фискално покривани (от други източници), а не чрез енергийните цени.



    Оценки и изводи от одита на „Топлофикация София“ ЕАД:

За периода 2007 г. – 2010 г. от дружеството е реализиран отрицателен финансов резултат. Към 31.12.2010 г. дружеството е отчело натрупани загуби в размер на около 176,5 млн. лв. Основните причини са свързани с реализираните по-малки приходи, в резултат на:
- определените от ДКЕВР цени на топлинната енергия, значително по-ниски от себестойността й;
- решение на министъра на икономиката и енергетиката за задържане на цената топлинната енергия за първото и второто тримесечие на 2009 г. на нивото на цената към 01.10.2008 г. при нараснали цени на природния газ;
- висок размер на просрочени и несъбираеми вземания от клиенти, част от които са обезценени.
Установени са положителни тенденции във финансово-икономическото състояние на дружеството за периода от 2010 г. до 30.04.2013 г. Те са в резултат от предприети действия на ръководството за оптимизиране използването на финансовите, материалните и човешките ресурси, както и за поддържане на оборудването в производството и по преноса на топлинна енергия, включително изпълнение на приетата от Столичния общински съвет „Програма с оздравителни мерки за подобряване на финансово икономическото състояние на “Топлофикация София” ЕАД“.
От 2011 г. до 30.04.2013 г. е реализиран положителен финансов резултат от дейността, който не е достатъчен за покриване на натрупаните загуби за минали периоди. Към 31.12.2012 г. натрупаната загуба е намалена на 150,87 млн. лв.
Текущите и просрочените вземания на дружеството към 31.12.2012 г. са общо в размер на 608,293 млн. лв. и представляват значителна част от финансовите му активи, поради което ръководството предприема мерки за повишаване на събираемостта им.
За погасяването на задълженията на дружеството, които към 31.12.2012 г. са в размер на 537,491 млн. лв., са предприети мерки за разсрочване (погасителен график), договор за цесия и споразумение за издължаване на прехвърлената цесия, своевременно издължаване на държавногарантираните заеми и др.
Неизпълнението в пълен размер на инвестиционните програми се дължи и на причини, върху които дружеството трудно би могло да влияе. Тенденцията за повишаване на степента на изпълнение на заложените в програмите инвестиционни мероприятия е резултат от по-адекватното планиране на обеми и приоритети.
Управленските решения, свързани с технологичните разходи при преноса на топлинна енергия са адекватни и ефективни, защото посредством ежегодни ремонтни и инвестиционни програми са планирани и реализирани конкретни и обосновани действия за намаляването им. Резултатът е най-силно изразен през последните две години от одитирания период, което се проявява в намаление на абсолютния размер на общите технологични разходи при преноса на топлинна енергия. Дружеството поддържа най-ниските технологични разходи при пренос на топлинна енергия спрямо най-големите топлофикационни дружества в страната.
Липсват утвърдени вътрешни правила и процедури за реда, сроковете и отговорните лица за извършването на метрологичен контрол на топломери. Това предпоставя риск за своевременното му осъществяване, който се проявява през 2011 г. и 2012 г.
Не е въведена процедура, свързана с промяна на прилаганите в специализирания софтуер на „Топлофикация София“ ЕАД алгоритъм и параметри при обработката, разпределението, остойностяването и фактурирането на доставената топлинна енергия, както и на процедура, свързана с промяната на формата и съдържанието на образците на документи, изготвяни от дружеството за задълженията на клиентите, което е предпоставка за несвоевременно осъществяване на съответни действия и контрол.

Въведените начини за заплащане на консумираната топлинна енергия и прилаганият модел за отразяване на плащанията създават условия за неравнопоставеност на клиентите на дружеството, избрали различни начини на плащане.

При прилагане на системата за дялово разпределение през одитирания период, начислените месечни задължения на потребители в град София не кореспондират с действителното месечно потребление на топлинна енергия, установено при годишното изравняване на енергията. Това генерира риск за постигане на целта на системата за дялово разпределение и за неравнопоставеност на клиентите и е предпоставка за намаляване на доверието в системата за дялово разпределение и отказ за ползване и/или своевременно плащане на услугите, предоставени от дружеството.
В централното управление не е въведено регистриране на постъпилите в топлофикационните райони молби, сигнали, жалби и възражения, процесът е стартирал по време на одита.

Заключения от одита в МИЕТ:
 
В МИЕТ е изградена подходяща организационна структура, като е създаден специализиран сектор/отдел за контрол върху дейността на лицата, предоставящи услугата дялово разпределение на топлинна енергия на клиенти в сгради – етажна собственост. Необходимо е да се повиши административният му капацитет във връзка и с нарастващите очаквания на гражданите за увеличаване на контрола на държавата.
Предварителният контрол и контролът на дейностите по поддържане на публичен регистър на лицата, извършващи услугата дялово разпределение на топлинна енергия за одитирания период са в съответствие с изискванията, но публичният регистър, е изграден през 2007 г. със закъснение от почти една година и практиката при отписването от регистъра на лицата по чл. 139а от Закона за енергетиката не е еднозначна.
Няма оценка на риска, въз основа на която да се извършва планиране на проверките за осъществяване на контрол на лицата, предоставящи услугата дялово разпределение на топлинна енергия и регистрирани по чл. 139а от Закона за енергетиката (ЗЕ). До 2010 г. не са изготвяни план–графици за проверки на лицата, извършващи услугата дялово разпределение.
До края на 2011 г. не е извършван регулярно текущ и последващ контрол по отношение на проверките на регистрираните лица, извършващи услугата дялово разпределение и вписани в публичния регистър на МИЕТ по чл. 139а от ЗЕ. Проверките са разпределени неравномерно през този период, като контролната функция по отношение на прилагане на системата на дяловото разпределение на топлинна енергия е подценена.
От началото на 2012 г. има тенденция на значително увеличение на проверките спрямо тези за периода от 2007 г. до 2012 г. В периода след 2012 г. натовареността на служителите от отдел „Технически контрол в енергетиката” в дирекция „Сигурност на енергоснабдяването” е увеличена с възлагането на други функции и дейности във връзка с експлоатацията и техническата сигурност на енергийни обекти като упражнявания контрол е зависим от числеността на персонала.
При извършените през 2010 г. и 2012 г. статистически проверки са установени тенденции за: увеличаване общия брой на абонатите с близо 2 на сто; броят на монтираните индивидуални топломери с дистанционно отчитане е над 92 на сто през 2012 г. спрямо 2010 г.
Само при 2 от извършени общо 21 проверки е извършен последващ контрол за изпълнението на дадени задължителни предписания. На 9 проверявани лица по чл. 139а от ЗЕ, на които са дадени задължителни предписания, през одитирания период не е извършвана последваща проверка за тяхното изпълнение и оценка. Не са извършвани последващи проверки за изпълнението на задължителни предписания, което поставя под въпрос ефективността на дейността в изпълнение на контролните функции на министъра на икономиката, енергетиката и туризма по прилагането на дяловото разпределение на топлинна енергия на клиенти в сгради – етажна собственост.
От 2012 г. започва реализиране на административнонаказващата функция на контрола, но ефектът от нея не може да се установи поради това, че преписките не са приключени и не са налице крайни резултати. За целия одитиран период от 01.01.2007 г. до 30.04.2013 г. от министъра на икономиката, енергетиката и туризма не са налагани принудителни административни мерки..


По извършените три одита Сметната палата е дала препоръки до председателя на ДКЕВР, до председателя на Съвета на директорите на “Топлофикация София” ЕАД и до министъра на икономиката, енергетиката и туризма за подобряване на  дейностите.