Банковият надзор не е достатъчно ефективен за поддържане на стабилността на банковата система и за защита на интересите на вложителите

Председателят на Сметната палата на Република България Цветан Цветков внесе в Народното събрание в петък, 30 октомври, одитния доклад за извършения одит на изпълнението „Ефективност и ефикасност на банковия надзор, осъществяван от Българската народна банка за периода от 01.01.2012 г. до 31.12.2014 г.“

Одитът бе възложен на Сметната палата с решение на Народното събрание от 29 април 2015 г.

Основният извод от извършения одит е:

Банковият надзор не е достатъчно ефективен за поддържане на стабилността на банковата система и за защита на интересите на вложителите поради невъзможността му своевременно да установи проблемите в кредитните институции, както и да предприеме адекватни мерки за тяхното предотвратяване.

Сред основните констатации от одита са:

Нормативно дейността е осигурена, има вътрешни правила за правомощията и процедурите на банковия надзор, но те не са систематизирани и не създават последователна, изчерпателна и ясна рамка, която да регламентира цялостно дейността по надзора, с всички етапи и нивата на управление. 

Почти всички правомощия, компетентности и отговорности по банков надзор са концентрирани в подуправителя на БНБ, ръководещ управление „Банков надзор“. Управителният съвет и управителят на БНБ не са ангажирани с надзорния процес, поради което има риск надзорната дейност да не е ефективна. Подуправителят на БНБ, ръководещ управление „Банков надзор“, е получил правомощия да прилага и неформални мерки  за въздействие заедно с надзорните мерки, което освен че е в противоречие със Закона за кредитните институции, е и  предпоставка да се избегне прилагането на необходима надзорна мярка. Същият подуправител има право да предлага лице, което да го замества и то да е от по-ниска степен в йерархията, без заместването да е обвързано с конкретен обем на правомощията. Това създава риск за правилността и обективността на решенията, които са от изключителна компетентност на подуправителя, ръководещ управление „Банков надзор“.

 Планиране на надзорната дейност

 Липсва утвърден ред за изготвяне и утвърждаване на годишни планове за надзорни инспекции и отговорности. Процесът по избор на банките, планирани за инспекции, не е документиран. Няма мотиви при определяне и на обхвата на инспекциите (пълни или тематични), респективно кои рискови дейности на съответната банка са изключени от проверката и защо. В резултат се дава възможност за субективно планиране на тематични инспекции с ограничен обхват, без да се покриват адекватно съществуващи рискове пред банките и банковата система, и така някои банки да не бъдат обект на проверки за дълго време.

Административен капацитет за банков надзор

Установени са съществени проблеми с административния капацитет на надзорната дейност. При прилагането на нова регулаторна рамка „Базел III“ и значителна по обем нова отчетност неоснователно е намален броят на служителите, изпълняващи дейности по инспекции и дистанционен надзор. Това е довело до паралелно извършване на инспекции на място и дистанционен надзор от едни и същи служители. Инспектори са осъществявали дистанционен надзор на повече от една кредитна институция. Пораждат се рискове да не бъдат установени грешки и отклонения в банките и се застрашава качественото осъществяване на дистанционния надзор и инспекциите на място.

Делът на кредитните институции, в които през одитирания период е извършена инспекция на място, е намалял значително, като от 68 на сто през 2012 г. стига до 43 на сто през 2014 г. Наблюдава се и тенденция за увеличаване на дела на тематичните, за сметка на пълните инспекции на банките, с произтичащите рискове за качественото изпълнение на възложените функции и отговорности.

Проверка на банковите отчети и информационно обезпечаване на надзора

Не е извършвана проверка по същество за верността на данните в отчетите, подавани от кредитните институции за целите на дистанционния надзор. Това създава предпоставки банки, подали неверни данни, да получат и некоректни рейтинги.

Верификацията на отчетните данни се извършва автоматизирано. В процеса на одита е установено, че от тези автоматични проверки са изключени отчетите на две кредитни институции, без обективно основание, ред и процедура. По този начин двете банки са изключени от автоматичните контроли, задължителни за проверка на отчетите на всички кредитни институции.

Значителен брой служители имат права да модифицират съхранявана чувствителна информация на сървър във вътрешната мрежа на БНБ. В резултат на това са налични тримесечни доклади от дистанционния надзор с последни промени, извършени месеци след докладването им, което поставя под съмнение автентичността на съхраняваната чувствителна информация.

Управление на риска от конфликт на интереси и измамни практики

В управление „Банков надзор“ липсва изградена система за управление на рисковете от нередности и измами. Няма механизъм за проверка на декларациите по Закона за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси. Това поражда реални рискове служители на БНБ да осъществяват банков надзор на институции, с които имат договорни взаимоотношения.

Дистанционен надзор - механизъм за ранно предупреждение

Ключов фактор за осъществяването на ефективен банков надзор и обективна оценка на рисковия профил на кредитните институции е дистанционния  надзор, чрез който се присъжда рейтинг CAEL.  Като механизъм за ранно предупреждение той не е постигнал основната си цел за навременна реакция при негативни тенденции и проблеми, и за предприемане на съответни коригиращи действия. Въпреки констатираните негативни тенденции и индикации за проблеми при дистанционния надзор в определени банки, не са инициирани инспекции на място и не са предприети съответни надзорни мерки.  

Няма увереност, че поставеният рейтинг CAEL отразява реалното състояние на проверените кредитни институции. Резултатите от дистанционния надзор в две от кредитните институции показват влошаване на показателите спрямо предходния отчетен период и спрямо банковата система като цяло, но това не води до промяна на рейтингите на елементите на СAEL, което е индикация за недостатъчна ефективност на дистанционния надзор и за предоставяне на погрешна информация за състоянието на банковата система.

Инспекции на място

Ефективността на банковия надзор зависи до голяма степен от адекватността и обхвата на инспекциите на място. През периода 2012-2014 г. са извършени общо 27 пълни инспекции, като се наблюдава тенденция на намаляване.

Обезпокояващ е фактът, че четири от кредитните институции не са били обект на пълна инспекция през тригодишния одитиран период, девет от кредитните институции не са били обект на пълна инспекция в рамките на две последователни години, като в шест са извършвани само тематични или специализирани проверки.

Процесът по възлагане и извършване на инспекции на място не е ефективен, защото:

• част от работните документи на надзора са попълвани от служители на една от проверяваните кредитни институции;
•  липсват проверки за свързаност между кредитополучатели и акционери на банка, не се проверява целевото усвояване на кредитите, както и източниците за погасяване на кредитите – всичко това създава среда за измамни практики;  
• съществува възможност за субективна преценка за информирането на подуправителя на БНБ за резултатите от надзорните инспекции на място, като не за всички инспекции са му представяни докладите.
•  не се прилага унифициран подход за отразяване на резултатите от инспекциите на място.

Другият рейтинг, който се присъжда на кредитните институции, е комплексният годишен рейтинг CAMELOS. При него, също както при рейтинг CAEL, има възможност за субективизъм. Не винаги е извършвана инспекция на място през текущата година, което на практика не дава увереност за коректността на поставения рейтинг CAMELOS.

Няма механизъм за проверка за разрешаване на включване на средства по договор за подчинен срочен дълг в капитала от втори ред, като проверката се прави само по предоставени документи. След проверка за проследяване на паричните потоци на една от банките, инспекторите установяват, че подчинен срочен дълг се финансира от самата нея, в ущърб на интересите на вложителите й. В последствие Управителният съвет на БНБ е отменил дадено преди повече от половин година разрешение, нарушаващо правото на ЕС, за включване в капитала от втори ред на средствата по договор за подчинен срочен дълг.

Системата за прилагане и контрол върху изпълнението на надзорните мерки, препоръките и санкции е неефективна поради:

• факта, че въпреки ясно и категорично установено системно нарушаване от кредитна институция на регулаторната рамка, не са приложени подходящи надзорни мерки, а са й дадени единствено предписания;

• препоръките в докладите от надзорните инспекции са сред мерките, които според Закона за кредитните институции е компетентен да прилага само подуправителят на управление „Банков надзор“ или оправомощено от него лице. В някои случаи докладите, съдържащи надзорни мерки, са предоставени на ръководството на банките от ръководителите на екип, което е в противоречие със закона;

• не са прилагани глоби и санкции по Закона за кредитните институции, въпреки основания за това, което на практика ограничава въздействието на БНБ.

• няма процедура за контрол върху изпълнението на надзорните мерки и препоръките.

Тримесечни доклади за състоянието на банковата система

Тримесечните доклади, отразяващи състоянието на банковата система, не са разглеждани своевременно от членовете на Управителния съвет и са приемани само „за информация“. Индивидуални доклади от надзорните инспекции въобще не се внасят в Управителния съвет. В резултат на това не са предприемани адекватни последващи действия за осигуряване на стабилност на банковата система и защита интересите на вложителите.

В тримесечния доклад за състоянието на банковата система за първото тримесечие на 2014 г., предоставен на Управителния съвет на БНБ, изрично е посочено значително нарастване на кредитите за съответното тримесечие за две от кредитните институции, но липсва реакция от Управителния съвет на БНБ и от управление „Банков надзор“, не са предприети съответни надзорни действия. Рейтингът CAEL за тези кредитни институции не е променен и се запазва на нивото на предходните добри оценки, въпреки индикации за проблеми.

Специален надзор при неплатежоспособност

Една от кредитните институции, инспекциите на която са включени в извадката, е поставена под специален надзор с решение на Управителния съвет на БНБ. Надзорната мярка е приложена не в резултат на дистанционния надзор и/или инспекция на място, а едва след постъпили в БНБ писма от изпълнителните директори на кредитната институция, с които БНБ е уведомена за проблеми с ликвидността и преустановяване на разплащанията. Следва да се има предвид, че на Управителния съвет на БНБ е предоставена информация за индикация за проблеми в посочената банка в тримесечния доклад за състоянието на банковата система за първото тримесечие на 2014 г. Независимо от това и двата рейтинга – CAEL и CAMELOS, дават добри оценки на банката, което е белег за недобра ефективност на банковия надзор.

През месеца, предхождащ налагането на надзорната мярка, от банката са отпуснати кредити в значителни размери. Навременната реакция на органите на БНБ би могла да осигури в по-голяма степен защитата на интересите на вложителите.

С решението на Управителния съвет на БНБ на банката са назначени двама квестори без да са създадени гаранции за прозрачност при назначаването и отчитането им. Едното от лицата, предложено и назначено за квестор, е служител на управление „Банков надзор“ и ръководител на екипа, който е осъществявал надзор върху кредитната институция, но в последствие с решение на УС на БНБ е извършена смяна.

Вътрешен одит на БНБ

Ръководителят на вътрешния одит съвместява функции по идентифицирането, оценяването и управлението на оперативните рискове в БНБ, а в същото време е отговорен и за последваща оценъчна дейност на ефективността на контролите при управление на оперативния риск, което е в противоречие с Международните стандарти за професионална практика по вътрешен одит.

Вътрешният одит на БНБ не е правил одит на „Банковия надзор през одитирания период. Причина за това е, че дейността на управление „Банков надзор“ е оценена като нискорискова. За сравнение - дейности и звена като „Секретариат на УС“, „Протокол и връзки с обществеността, преводачески услуги, транспорт“, „Социална политика на БНБ“ са определени като по-рискови от нея. Едва в края на 2014 г. такъв одит е извършен и установява сериозни пропуски в дейността по надзорно наблюдение на кредитните институции.

Сметната палата е дала 13 препоръки на Управителния съвет на БНБ за подобряване на надзорната дейност и повишаване на нейната ефективност със срок за изпълнението им една година.