Президентът върна за ново обсъждане в Народното събрание Закона за Сметната палата
Държавен вестник, бр. 33, от 11.04.2014 г. публикува Указ № 70 за връщане за ново обсъждане в Народното събрание на Закона за Сметната палата, приет от ХLIІ Народно събрание на 28 март 2014 г., и мотивите към указа
УКАЗ № 70
На основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България
ПОСТАНОВЯВАМ:
Връщам за ново обсъждане в Народното събрание Закона за Сметната палата, приет от ХLIІ Народно събрание на 28 март 2014 г.
Издаден в София на 9 април 2014 г.
Президент на републиката: Росен Плевнелиев
Подпечатан с държавния печат.
Министър на правосъдието: Зинаида Златанова
МОТИВИ
за връщане за ново обсъждане в Народното събрание на Закона за Сметната палата, приет от Народното събрание на 28 март 2014 г.
Уважаеми госпожи и господа народни представители,
Сметната палата e призвана да осъществява контрол за законосъобразно и целесъобразно разходване на бюджетните средства, набирани чрез данъци и такси от гражданите. За да се подобри ефективността на осъществявания контрол, всяко управляващо мнозинство има право да приеме конституционосъобразно законодателно решение за промяна на начина на организация и функциониране на Сметната палата. Няма как обаче да бъда убеден, че приетият Закон за Сметната палата отговаря на заявените от вносителите на законопроекта „най-острите потребности на българското общество за ефективен контрол“ върху харченето на публичните средства при липсата на ясна концепция за организацията на дейност на Палатата – включително и за увеличаване на числения й състав.
Конституцията на Република България изрично в чл. 91, ал. 2 предвижда организацията, правомощията и редът за дейност на Сметната палата да се уреждат със закон. Приетият от мнозинството в Народното събрание нормативен акт не предвижда броя на отделенията в Палатата и обхвата им на дейност. Парламентът възлага на членовете на Палатата в бъдеще със свое решение сами да определят колко ще са отделенията. Липсва правна уредба – на всеки член ли ще бъде възложено да ръководи отделение, както и какви ще са правомощията по време и във връзка с извършваните одити на онези от членовете, които не ръководят отделения.
Недопустимо е Народното събрание да откаже да изпълни Конституцията и да възложи свое конституционно правомощие на Сметната палата – тя да определя организацията си на дейност. Конституционният съд на Република България в мотивите към свое Решение № 11 от 5.10.2010 г. по к. д. № 13/2010 г. е приел, че Народното събрание е длъжно да осъществява законодателната власт и затова не може да делегира на други държавни органи правомощия да уреждат по същество въпросите, които се отнасят до закона, нито пък да избягва пълното уреждане на отношенията, прехвърляйки уредбата им на друг орган. Предвид конституционно установения статут на Сметната палата, намирам за необходимо да се обсъди повторно приетата законодателна уредба за съответствието й с нормите на чл. 62, ал. 1 и чл. 91, ал. 2 от Конституцията на Република България.
Въпросът как законодателят определи новия брой на членовете на Сметната палата не получи отговор нито от мотивите към законопроекта, нито по време на дебатите в пленарната зала. Мотивите към проекта на Закона за Сметната палата са посветени на критики на отменения закон. Претенциите за лоша законодателна уредба не могат да бъдат поправени с декларативни намерения за повишаване ефективността на работа на институцията и при липса на концепция как да стане това.
Няма доводи как е определена числеността на органа именно на 9, а не например на 5, 7 или 11, при запазването на същите функционални одити – финансови одити, одити за съответствие при финансовото управление, одити на изпълнението и специфични одити. Бяха отхвърлени дори мотивирани предложения на народни представители от управляващото мнозинство за броя членове на колективния орган. Неприемливо е по време на икономическа криза да се увеличава ръководството на Сметната палата от 3 на 9 членове без визия на законодателя каква конкретна дейност ще извършва всеки един от членовете и какви ще са отговорностите му.
Произволното определяне на броя на ръководните длъжности в институцията, а впоследствие нагаждане на организацията на дейност според тези длъжности, не води до реформи и повишаване на ефективността на контрола.
Не мога да подмина и факта, че за пореден път се приема закон без проведено обществено обсъждане и оценка на въздействието му – в противоречие с разпоредбите на Закона за нормативните актове. Не е ясно откъде ще дойдат необходимите средства, за да се осигури по-големият финансов ресурс за заплати и материално обезпечаване на членовете.
Изтъкнатите недостатъци относно липсата на концепция за организацията на дейност на Палатата, включително и за числения й състав, създават съмнения, че законодателните промени се правят с цел овладяване на органа чрез назначаване на неговите членове на партийноквотен принцип.
Друго значимо несъвършенство на закона е липсата на право на защита при предсрочно прекратяване на мандат на председателя или на член на Палатата поради тежко нарушение на закона или на Етичния кодекс. Законът предвижда мандатното правоотношение да се прекратява с решение на Народното събрание по мотивирано предложение на Сметната палата, прието с мнозинство от две трети на членовете й.
Правото на защита е предвидено в чл. 56 от Конституцията на Република България. То е основно и неотменимо право на човека. Председателят и членовете на Сметната палата имат права по трудово правоотношение, но не и процесуалното право на защита. Правото на защита като универсално право не може да е несъвместимо и противоречиво с правното положение на тези лица. Конституционната разпоредба „задължава законодателя да предвиди процесуални норми за охрана на различни права и законни интереси“ (Тълкувателно решение № 3 от 17 май 1994 г. по конституционно дело № 1 от 1994 г.).
Дисциплинарна отговорност на председателя или на член на Палатата за неизпълнение на служебни задължения ще може да бъде ангажирана без право на защита и без дефиниция – кои нарушения на закона или на Етичния кодекс са тежки. Обезсмисля се въведената мандатност за членовете на органа, тъй като всеки от тях ще може да бъде сменен по всяко време. По този начин не се гарантира на членовете на Сметната палата, че те ще вземат независими и законосъобразни решения. Непълнотата в правната уредба създава съмнения за възможно политическо вмешателство в дейността на органа и приеманите от него актове.
Отделно от посочените по-горе съществени недостатъци, не могат да бъдат подминати и други слабости на закона.
Принципът на правовата държава, заложен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията, изисква съдържащите се в нормативните актове разпоредби да са ясни, точни и непротиворечиви. Иначе те не биха били годни да регулират основните обществени отношения. В този смисъл са: Решение № 9 от 1994 г. по к.д. № 11 от 1994 г.; Решение № 5 от 2002 г. по к.д. № 5 от 2002 г.; Решение № 4 от 2010 г. по к.д. № 1 от 2010 г. и Решение № 4 от 2013 г. по к.д № 11 от 2013 г. на Конституционния съд на Република България. Считам, че този принцип не е зачетен в следните законодателни решения:
– приетият закон борави с различни понятия в чл. 8, ал. 1, т. 6 и чл. 9, ал. 4, т. 2 – Етичен кодекс на Сметната палата и Етичен кодекс на служителите в Сметната палата. Това създава предпоставки за различното му тълкуване и прилагане. Два етични кодекса ли предвижда законът и ще може ли колективният орган да приеме отделен кодекс за членовете от този за служителите, щом това не е предвидено в правомощията муe След като тежкото нарушение на Етичния кодекс е предпоставка за дисциплинарна отговорност, разпоредбите трябва да са ясни и безпротиворечиви;
– законът съдържа противоречие кога възниква задължението за председателя и членовете на Сметната палата да освободят друга платена длъжност или да прекратят друга платена дейност – преди встъпване в длъжност или в 14-дневен срок от встъпването им в длъжност (чл. 6, ал. 4 и ал. 7);
– не намирам аргументи за различен подход относно невъзможността за заемане на длъжност от служителите и членовете на Сметната палата при лишаване от право да заемат определена длъжност или да упражняват определена професия – в единия случай лишавани по съответния ред, а в другия – само по съдебен ред (чл. 5, ал. 2, т. 3 и чл. 24, ал. 1);
– в административнонаказателните разпоредби на закона е предвидено, че на виновно лице се налага имуществена санкция (чл. 63, ал. 3). По своята същност отговорността на юридическите лица или на едноличните търговци е безвиновна и обективна и се налага за неизпълнение на задължение към държавата. Никое юридическо лице не може да прояви вина в поведението си, защото това е присъщо само за физическите лица, притежаващи съответната правоспособност и дееспособност. Предвиденото в нормата налагане на имуществена санкция, но на виновно лице, ще доведе до невъзможност за ангажиране на отговорността на юридическите лица и едноличните търговци.
Уважаеми госпожи и господа народни представители,
Предвид изложените по-горе мотиви за липса на концепция за организацията на дейност на Сметната палата, за броя на членовете й и поради наличието на законодателни решения, които не са в съответствие с Основния закон на страната, смятам за необходимо Законът за Сметната палата да бъде обсъден повторно.
На основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България връщам за ново обсъждане приетия на 28 март 2014 г. от 42-то Народно събрание Закон за Сметната палата.
Президент на републиката: Росен Плевнелиев