Председателят на Сметната палата представи пред парламентарната комисии по бюджет и финанси резултатите от одита на ПУДООС
25.02.2010
Одитът на финансовото управление на бюджета и имуществото на Предприятието за управление на дейностите по опазване на околната среда (ПУДООС) за периода от 01.01.2005 г. до 30.09.2009 г. бе възложен на Сметната палата с Решение на 41-то Народно събрание от 23.09.2009 г.
При извършения одит на ПУДООС Сметната палата е установила, че има данни за наличие на престъпление и тези констатации от одитния доклад са изпратени на Главния прокурор на Република България с решение на Сметната палата съгласно член 52, ал. 1 от Закона за Сметната палата. Член 52, ал. 3 от закона не позволява институцията да огласява тези констатации.
Останалите по-важни изводи от одита са:
1. Дейността на ПУДООС, като държавно предприятие по Търговския закон, което обаче не формира и не разпределя печалба и води отчетността си по реда, предвиден за бюджетните предприятия, не е достатъчно регламентирана в действащото законодателство. Липсва обвързаност между част от разпоредбите на Закона за опазване на околната среда със специалните закони в областта на околната среда за реда и начина на разходване на средствата постъпващи в ПУДООС. В част от специалните закони в областта на околната среда не е изрично предвидено глобите и имуществените санкции да постъпват в ПУДООС.
Необходимо е нормативно да се определят видът и формата на финансиране на екологични проекти и дейности от ПУДООС.
2. Правилникът за устройството и дейността на ПУДООС не е актуализиран и приведен в съответствие със Закона за опазване на околната среда, специалните закони в областта на околната среда и законодателството в областта на управлението и отчитането на публичните средства. С него не са уредени изчерпателно организацията на работа на Управителния съвет на ПУДООС по отношение вида и формата на документите, които се предоставят на членовете преди заседание на Управителния съвет. Оценява се като негативна практиката гласуването на проектите да се осъществява общо, без за всеки от тях да се приема отделно решение.
3. Управителният съвет провежда заседанията си в нарушение на определената в Правилника периодичност, като са проведени по-малко на брой заседания, от определения минимум от 4 заседания годишно. Освен на редовни заседания, Управителният съвет взема решения и в т.нар. „оперативен порядък”, при които решенията са вземани неприсъствено, без да се провежда заседание, обсъждане и гласуване. Такъв ред за вземане на решения не е предвиден като възможност в Правилника.
4. Утвърдените от Управителния съвет и оповестени „Критерии, изисквания и документи за кандидатстване пред ПУДООС за финансиране на екологични проекти” не са обвързани с част от изискванията на европейското законодателство и поети международни ангажименти на Република България, както и с всички действащи национални стратегии и програми в областта на опазването на околната среда.
5. Във вътрешните документи на ПУДООС, свързани с организацията на дейността на ПУДООС, не са предвидени необходимите правила и процедури за наблюдение и контрол при поемането на нови ангажименти по договори за финансиране съобразно постъпленията по сметката и предстоящите плащания. В резултат на това поетите ангажименти по сключени договори към 30 септември 2009 г. превишават свободния финансов ресурс с 95 млн. лв. За 2009 г. на база взети решения за финансиране на инвестиционни проекти неосигуреният финансов ресурс за изпълненето им е 152 млн. лв. Затова ПУДООС изпитва затруднения при текущото разплащане на изпълнените и отчетени работи по сключени договори.
6. Въз основа на специалните закони в областта на околната среда в ПУДООС постъпват много и различни по вид приходи (от такси, глоби, имуществени санкции, лихви и неустойки), преобладаващата част от които се администрират от други органи като Агенция „Митници”, регионалните инспекции по околна среда и води, басейновите дирекции и дирекциите на Националните паркове към Министерството на околната среда и водите. В резултат на това ПУДООС не е в състояние да упражнява ефективен контрол по отношение на тяхната събираемост.
В резултат на несъбраните приходи от такси, глоби и имуществени санкции, просрочени вземания по отпуснати безлихвени заеми и др. допълнително се ограничават възможностите за финансиране на дейността на предприятието.
7. В ПУДООС не е създадена организация и не е въведен ред за целево разходване на постъпващите приходи. В резултат на това част от събраните по Закона за управление на отпадъците, Закона за чистотата на атмосферния въздух и др. такси не са използвани за финансиране на екологични проекти в съответната област. Част от средствата са разходвани и за финансиране на административните разходи на ПУДООС, за които няма предвиден източник в устройствения за предприятието закон – Закона за опазване на околната среда.
8. Анализът на данните за одобряването и реализирането на инвестиционните екологични проекти, безвъзмездно финансирани и попаднали в одитната извадка от ПУДООС показа, че:
8.1. Системно не са спазвани оповестените критерии, изисквания и документи за кандидатстване пред ПУДООС за финансиране на проекти, в резултат на което е допуснато финансирането на неприоритетни проекти , или проекти които не отговарят на утвърдените от Управителния съвет изисквания за лимит на финансираните проекти, относителна капиталоемкост или други критерии и показатели.
Такива са проектите за изграждане на пречиствателна станция за отпадъчни води в гр. Копривщица, предвидена за изграждане до 2014 г., а не до 2010 г., както и проектите за изграждане на канализацията на: селата Чупрене, община Чупрене; с. Триводици, община Стамболийски; с. Паничерево, община Гурково; с. Мъглен, община Айтос; с. Дамяница, община Сандански; с. Крумово и с. Белащица, община Родопи; с. Мъдрево, община Кубрат; с. Сърница и с. Боян Ботево, община Минерални бани и с. Манолич, община Сунгурларе, част от които са населени места под 2 хил. еквивалент жители, за които изобщо не се предвижда изграждане на канализация и пречиствателна станция за отпадъчни води.
При изискване относителната капиталоемкост за населените места до 1000 души да не е повече от 300 лв. на човек, в селата Равадиново, община Созопол, и Страшимирово, община Белослав, са финансирани проекти, свързани с реконструкция или изграждане на водопроводна мрежа, при относителна капиталоемкост съответно 1 854 лв./ч. и 1 248 лв./ч., или между 4 и 6 пъти по-висока от допустимата стойност по този показател.
При утвърден лимит от 300 хил. лв. за финансиране на проекти за изграждане на малки водоснабдителни съоръжения или системи, за 6 от финансираните обекти за реконструкция на съществуваща водопроводна мрежа стойността на проектите надвишава между 3 и 7 пъти размера на утвърдения лимит. Проектите с най-висока стойност са по сключените договори за:
- водоснабдяване на група села Рибново, община Гърмен, където стойността на проекта е 2 081 968 лв.;
- реконструкция на водопроводната мрежа на част от кварталите на
гр. Карлово, община Карлово, където стойността на проекта е 1 799 998 лв.
8.2. Всички проекти, попаднали в одитната извадка, не отговарят най-малко на едно от изискванията, критериите или документите за кандидатстване пред ПУДООС, като най-често срещаните нарушения са свързани с непредставяне на необходимите разрешителни за ползване на воден обект или заустване, становища от РИОСВ или Басейнова дирекция за приоритетност, проект на договор и становище от дружествата, които ще експлоатират съоръженията и др.
8.3. Анализът на изпълнението на договорите за финансиране показа, че те не са обвързани с екологичния ефект на финансираните проекти, доколкото повечето проекти са финансирани частично (етапи или дейности от тях) от ПУДООС. В резултат, от проверените 68 договори с 32 общини за финансиране, във връзка с реализацията на 47 обекта са изпълнени изцяло 26 обекта или 55 на сто, като:
- за 5 обекта е издадено разрешение за ползване от органите на ДНСК;
- за 4 обекта са съставени констативни протоколи за приемане на извършените работи по договорите за финансиране за доставка на машини и съоръжения или извършване на дейности по почистване на речните корита;
- за 17 обекта са изпълнени предвидените СМР и е издаден констативен акт, обр. 15 за установяване годността за приемане на строежа.
Останалите 21 обекта, или 45 на сто са частично изпълнени, по които са отчетени СМР с акт образец 19 и към 30.09.2009 г. обектите не са завършени.
8.4. Обектът с най-дълъг срок на изпълнение е „Изграждане на депо за твърди битови отпадъци, гр. Ловеч” - 7 години, който към 30.09.2009 г. е завършен изцяло, като 3 от четирите подобекти са приети с констативен акт образец 15, а за един е издадено разрешение за ползване.
8.5. Едни от най-скъпо струващите обекти, финансирани с участието на ПУДООС, са „ПСОВ Созопол” за 39 163 000 лв., от които от ПУДООС – 8 527 000 лв. и „Отвеждащ колектор за битови отпадъчни води в к.к. "Св.св. Константин и Елена" за 18 193 657 лв., от които от ПУДООС - 3 609 648 лв. Към 30.09.2009 г. тези обекти все още са в процес на изграждане.
През одитирания период, управленските решения на УС са вземани при липсата на вътрешни правила и процедури за организация на неговата дейност.
Основната дейност на ПУДООС за финансиране на екологични проекти и дейности е осъществявана при недостатъчно актуализирани и неразработени подзаконови и вътрешни актове за финансиране на проекти. Утвърдените от Управителния съвет „Критерии, изисквания и документи за кандидатстване пред ПУДООС за финансиране на екологични проекти” системно не са спазвани, като са одобрявани и финансирани проекти, несъответстващи на тези изисквания и необвързани с международните ангажименти на Република България.
Това води до недобри практики при планирането, управлението, контрола и отчитането на публичните средства, съобразно целевия им характер.
Сметната палата е дала 20 препоръки на министъра на околната среда и водите, в качеството му на председател на УС, и на изпълнителния директор на ПУДООС .
Резултатите от одита бяха представени от председателя на Сметната палата проф. Валери Димитров пред Комисията по бюджет и финанси на 41-ото Народно събрание.
При извършения одит на ПУДООС Сметната палата е установила, че има данни за наличие на престъпление и тези констатации от одитния доклад са изпратени на Главния прокурор на Република България с решение на Сметната палата съгласно член 52, ал. 1 от Закона за Сметната палата. Член 52, ал. 3 от закона не позволява институцията да огласява тези констатации.
Останалите по-важни изводи от одита са:
1. Дейността на ПУДООС, като държавно предприятие по Търговския закон, което обаче не формира и не разпределя печалба и води отчетността си по реда, предвиден за бюджетните предприятия, не е достатъчно регламентирана в действащото законодателство. Липсва обвързаност между част от разпоредбите на Закона за опазване на околната среда със специалните закони в областта на околната среда за реда и начина на разходване на средствата постъпващи в ПУДООС. В част от специалните закони в областта на околната среда не е изрично предвидено глобите и имуществените санкции да постъпват в ПУДООС.
Необходимо е нормативно да се определят видът и формата на финансиране на екологични проекти и дейности от ПУДООС.
2. Правилникът за устройството и дейността на ПУДООС не е актуализиран и приведен в съответствие със Закона за опазване на околната среда, специалните закони в областта на околната среда и законодателството в областта на управлението и отчитането на публичните средства. С него не са уредени изчерпателно организацията на работа на Управителния съвет на ПУДООС по отношение вида и формата на документите, които се предоставят на членовете преди заседание на Управителния съвет. Оценява се като негативна практиката гласуването на проектите да се осъществява общо, без за всеки от тях да се приема отделно решение.
3. Управителният съвет провежда заседанията си в нарушение на определената в Правилника периодичност, като са проведени по-малко на брой заседания, от определения минимум от 4 заседания годишно. Освен на редовни заседания, Управителният съвет взема решения и в т.нар. „оперативен порядък”, при които решенията са вземани неприсъствено, без да се провежда заседание, обсъждане и гласуване. Такъв ред за вземане на решения не е предвиден като възможност в Правилника.
4. Утвърдените от Управителния съвет и оповестени „Критерии, изисквания и документи за кандидатстване пред ПУДООС за финансиране на екологични проекти” не са обвързани с част от изискванията на европейското законодателство и поети международни ангажименти на Република България, както и с всички действащи национални стратегии и програми в областта на опазването на околната среда.
5. Във вътрешните документи на ПУДООС, свързани с организацията на дейността на ПУДООС, не са предвидени необходимите правила и процедури за наблюдение и контрол при поемането на нови ангажименти по договори за финансиране съобразно постъпленията по сметката и предстоящите плащания. В резултат на това поетите ангажименти по сключени договори към 30 септември 2009 г. превишават свободния финансов ресурс с 95 млн. лв. За 2009 г. на база взети решения за финансиране на инвестиционни проекти неосигуреният финансов ресурс за изпълненето им е 152 млн. лв. Затова ПУДООС изпитва затруднения при текущото разплащане на изпълнените и отчетени работи по сключени договори.
6. Въз основа на специалните закони в областта на околната среда в ПУДООС постъпват много и различни по вид приходи (от такси, глоби, имуществени санкции, лихви и неустойки), преобладаващата част от които се администрират от други органи като Агенция „Митници”, регионалните инспекции по околна среда и води, басейновите дирекции и дирекциите на Националните паркове към Министерството на околната среда и водите. В резултат на това ПУДООС не е в състояние да упражнява ефективен контрол по отношение на тяхната събираемост.
В резултат на несъбраните приходи от такси, глоби и имуществени санкции, просрочени вземания по отпуснати безлихвени заеми и др. допълнително се ограничават възможностите за финансиране на дейността на предприятието.
7. В ПУДООС не е създадена организация и не е въведен ред за целево разходване на постъпващите приходи. В резултат на това част от събраните по Закона за управление на отпадъците, Закона за чистотата на атмосферния въздух и др. такси не са използвани за финансиране на екологични проекти в съответната област. Част от средствата са разходвани и за финансиране на административните разходи на ПУДООС, за които няма предвиден източник в устройствения за предприятието закон – Закона за опазване на околната среда.
8. Анализът на данните за одобряването и реализирането на инвестиционните екологични проекти, безвъзмездно финансирани и попаднали в одитната извадка от ПУДООС показа, че:
8.1. Системно не са спазвани оповестените критерии, изисквания и документи за кандидатстване пред ПУДООС за финансиране на проекти, в резултат на което е допуснато финансирането на неприоритетни проекти , или проекти които не отговарят на утвърдените от Управителния съвет изисквания за лимит на финансираните проекти, относителна капиталоемкост или други критерии и показатели.
Такива са проектите за изграждане на пречиствателна станция за отпадъчни води в гр. Копривщица, предвидена за изграждане до 2014 г., а не до 2010 г., както и проектите за изграждане на канализацията на: селата Чупрене, община Чупрене; с. Триводици, община Стамболийски; с. Паничерево, община Гурково; с. Мъглен, община Айтос; с. Дамяница, община Сандански; с. Крумово и с. Белащица, община Родопи; с. Мъдрево, община Кубрат; с. Сърница и с. Боян Ботево, община Минерални бани и с. Манолич, община Сунгурларе, част от които са населени места под 2 хил. еквивалент жители, за които изобщо не се предвижда изграждане на канализация и пречиствателна станция за отпадъчни води.
При изискване относителната капиталоемкост за населените места до 1000 души да не е повече от 300 лв. на човек, в селата Равадиново, община Созопол, и Страшимирово, община Белослав, са финансирани проекти, свързани с реконструкция или изграждане на водопроводна мрежа, при относителна капиталоемкост съответно 1 854 лв./ч. и 1 248 лв./ч., или между 4 и 6 пъти по-висока от допустимата стойност по този показател.
При утвърден лимит от 300 хил. лв. за финансиране на проекти за изграждане на малки водоснабдителни съоръжения или системи, за 6 от финансираните обекти за реконструкция на съществуваща водопроводна мрежа стойността на проектите надвишава между 3 и 7 пъти размера на утвърдения лимит. Проектите с най-висока стойност са по сключените договори за:
- водоснабдяване на група села Рибново, община Гърмен, където стойността на проекта е 2 081 968 лв.;
- реконструкция на водопроводната мрежа на част от кварталите на
гр. Карлово, община Карлово, където стойността на проекта е 1 799 998 лв.
8.2. Всички проекти, попаднали в одитната извадка, не отговарят най-малко на едно от изискванията, критериите или документите за кандидатстване пред ПУДООС, като най-често срещаните нарушения са свързани с непредставяне на необходимите разрешителни за ползване на воден обект или заустване, становища от РИОСВ или Басейнова дирекция за приоритетност, проект на договор и становище от дружествата, които ще експлоатират съоръженията и др.
8.3. Анализът на изпълнението на договорите за финансиране показа, че те не са обвързани с екологичния ефект на финансираните проекти, доколкото повечето проекти са финансирани частично (етапи или дейности от тях) от ПУДООС. В резултат, от проверените 68 договори с 32 общини за финансиране, във връзка с реализацията на 47 обекта са изпълнени изцяло 26 обекта или 55 на сто, като:
- за 5 обекта е издадено разрешение за ползване от органите на ДНСК;
- за 4 обекта са съставени констативни протоколи за приемане на извършените работи по договорите за финансиране за доставка на машини и съоръжения или извършване на дейности по почистване на речните корита;
- за 17 обекта са изпълнени предвидените СМР и е издаден констативен акт, обр. 15 за установяване годността за приемане на строежа.
Останалите 21 обекта, или 45 на сто са частично изпълнени, по които са отчетени СМР с акт образец 19 и към 30.09.2009 г. обектите не са завършени.
8.4. Обектът с най-дълъг срок на изпълнение е „Изграждане на депо за твърди битови отпадъци, гр. Ловеч” - 7 години, който към 30.09.2009 г. е завършен изцяло, като 3 от четирите подобекти са приети с констативен акт образец 15, а за един е издадено разрешение за ползване.
8.5. Едни от най-скъпо струващите обекти, финансирани с участието на ПУДООС, са „ПСОВ Созопол” за 39 163 000 лв., от които от ПУДООС – 8 527 000 лв. и „Отвеждащ колектор за битови отпадъчни води в к.к. "Св.св. Константин и Елена" за 18 193 657 лв., от които от ПУДООС - 3 609 648 лв. Към 30.09.2009 г. тези обекти все още са в процес на изграждане.
През одитирания период, управленските решения на УС са вземани при липсата на вътрешни правила и процедури за организация на неговата дейност.
Основната дейност на ПУДООС за финансиране на екологични проекти и дейности е осъществявана при недостатъчно актуализирани и неразработени подзаконови и вътрешни актове за финансиране на проекти. Утвърдените от Управителния съвет „Критерии, изисквания и документи за кандидатстване пред ПУДООС за финансиране на екологични проекти” системно не са спазвани, като са одобрявани и финансирани проекти, несъответстващи на тези изисквания и необвързани с международните ангажименти на Република България.
Това води до недобри практики при планирането, управлението, контрола и отчитането на публичните средства, съобразно целевия им характер.
Сметната палата е дала 20 препоръки на министъра на околната среда и водите, в качеството му на председател на УС, и на изпълнителния директор на ПУДООС .
Резултатите от одита бяха представени от председателя на Сметната палата проф. Валери Димитров пред Комисията по бюджет и финанси на 41-ото Народно събрание.