Становище на Сметната палата по проекта на Закона за изменение и допълнение на ЗПИЛЗВДД, внесен от група народни представители (вх. № 354-01-28/01.03.2013 г.)
12.03.2013 г.
ДО
Г-ЖА ЦЕЦКА ЦАЧЕВА
ПРЕДСЕДАТЕЛ НА 41-ТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ
КОПИЕ:
Г-ЖА ИСКРА ФИДОСОВА
ПРЕДСЕДАТЕЛ НА КОМИСИЯТА ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ В 41-ТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ
УВАЖАЕМА ГОСПОЖО ЦАЧЕВА,
В качеството си на институция, ангажирана с изпълнението на Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни длъжности (ЗПИЛЗВДД), Сметната палата би искала да изрази становището по проекта на Закона за изменение и допълнение на ЗПИЛЗВДД, внесен от група народни представители (вх. № 354-01-28/01.03.2013 г.) и приет на първо четене от Народното събрание.
По наше мнение, в коментирания законопроект са налице съществени недостатъци, които поставят под въпрос възможността заложените в него постановки да бъдат реализирани, като будят и сериозни съмнения за противоконституционност.
І. В проекта се предлага значително разширяване на кръга от задължени лица, които да декларират доходите и имуществото си пред Публичния регистър на Сметната палата.
По отношение на част от лицата, предложението би могло да се приеме, тъй като е обосновано и съответства на смисъла и целите на ЗПИЛЗВДД (напр. § 3, т.1-4). В други свои части, обаче предложението за разширяване кръга на задължените лица е категорично оспоримо. Включването като задължени лица на субектите, посочени в новите т. 38, 39 и 40 на чл. 2, ал.1 от ЗПИЛЗВДД не може да бъде прието със следните мотиви:
1. В посочените текстове са визирани лица, които не заемат „държавни длъжности” (т. 38 - членове на управителни или контролни органи на всички юридически лица, които осъществяват дейности, регулирани от ДКЕВР; т. 39 – членовете на управителните органи на юридически лица с нестопанска цел за общественополезна дейност; т. 40 - кандидатите за президент и вицепрезидент, за народни представители и за членове на Европейския парламент от Република България). Трудно би могло да се сподели и виждането, че тези лица заемат „обществени длъжности”.
Дружествата, чиято дейност се регулира от ДКЕВР са търговски субекти, като в голямата си част са частни. Юридическите лица с нестопанска цел, регистрирани за общественополезна дейност също са частни субекти и не ползват по дефиниция публични средства. Кандидатите за президент, вицепрезидент, народни представители и членове на Европейския парламент въобще не заемат каквато и да било „длъжност”.
Аналогичен ефект на необосновано разширяване на обхвата на задължените лица се получава и по силата на § 7 от законопроекта, с който се предлага отмяна на ал. 4 от чл. 30 от Закона за политическите партии. Това би означавало всички членове на ръководни и контролни органи на политическите партии да декларират доходите и имуществото си пред Публичния регистър, независимо дали партията получава държавна субсидия или не.
Неясни са мотивите за включване в кръга на задължените лица на членовете на управителния и надзорния съвет на Българската банка за развитие, която по статута си е търговско дружество с държавно участие в капитала. Това показва избирателен подход, който не се основава на принципни съображения.
2. Определянето на кръга на задължените лица, които при определени условия трябва да декларират публично своето имущество не може да бъде произволна дейност, доколкото задължението за публикуване на данни за имущественото състояние засяга личния живот на гражданите, а той по силата на чл. 32, ал. 1 от Конституцията на Република България (КРБ) е обявен за неприкосновен. Ограничаването на тази неприкосновеност би могло да намери основание по отношение на лицата, заемащи висши държавни длъжности, но то не може да се разпростира върху субекти на частното право или лица, които не заемат държавни длъжности или дори не заемат никаква длъжност (в случая с новата т. 40 на чл. 2, ал.1 от ЗПИЛЗВДД).
Нарушаването на конституционното право на неприкосновеност на личния живот ще засегне не само пряко задължените лица, но и техните съпрузи и ненавършили пълнолетие деца, доколкото на деклариране подлежат и техните доходи и имущество.
Въвеждането на изискване за деклариране пред Публичния регистър на имущественото състояние на кандидатите за народни представители, президент, вицепрезидент и членове на Европейския парламент би могло да се разглежда и като накърняване и ограничаване на пасивното избирателно право. Несъгласието на конкретно лице да обяви публично своето и на семейството си имуществено състояние (т.е. да претърпи намеса в личния си живот) би могло да го мотивира да се откаже да се кандидатира, което по същество е ограничаване на пасивното му избирателно право. Съвсем различно стои въпроса за вече избраните народни представители, за които изискването за деклариране на имуществото не подлежи на съмнение.
Сходен е и случаят с предложението задължени лица по ЗПИЛЗВДД да станат и управителните органи на сдруженията с нестопанска цел за общественополезна дейност. Възприемането на подобна идея засяга отрицателно и правото на гражданите на свободно сдружаване, което е прогласено от чл. 44, ал.1 от КРБ, доколкото изискването за публично оповестяване би ги демотивирало да участват в подобни сдружения. Свободата на сдружаване не може да се поставя в зависимост от приемането на възможността от ограничаване на личната правна сфера чрез оповестяване на данни за имущественото състояние на лицето и на неговото семейство.
ІІ. В проекта се предлага част от лицата, с които се разширява кръга на задължените субекти по чл. 2, ал.1 от ЗПИЛЗВДД (по новите т. 32, 33 и 34) да декларират имущественото си състояние за минал период, като по този начин се въвежда обратно действие на закона.
Категорично необосновано и немотивирано е предложението за деклариране на обстоятелства за минал период. По този начин, отделните групи задължени лица се поставят в неравностойно положение, което е недопустимо.
Отделно от това, лицата по новите т. 33 и т. 34 от чл. 2, ал.1 от ЗПИЛЗВДД се предвижда да декларират данни и в 5-годишен период след като са престанали да заемат съответната длъжност. Такова правило не съществува за други задължени по същия закон субекти, които подават финална декларация след отпадане на основанието за деклариране. Налице е неравностойно третиране на отделните групи задължени лица.
ІІІ. В проекта се предлагат съкратени срокове за подаване на декларации от задължените лица, които се предлага да бъдат включени в обхвата на чл. 2, ал.1 от ЗПИЛЗВДД – 14-дневен за подаване и 7-дневен за корекции.
Тези срокове не кореспондират със сроковете за подаване на встъпителни, ежегодни и финални декларации по настоящата редакция на ЗПИЛЗВДД. По този начин се създават предпоставки за прилагане на различен ред за третиране на задължените до момента лица спрямо тези, които ще станат задължени в бъдещ период. Липсва конституционно основание за различно третиране на задължените лица според това дали са заварени или нови.
Не бива да се забравя, че съгласно чл. 8 ЗПИЛЗВДД, лице, което не подаде декларация в законоустановения срок се наказва с глоба в размер от 1000 до 1500 лв. Краткият срок за подаване на декларации от новозадължените лица, неясният и неопределен кръг на тези лица вероятно ще доведат до множество просрочия. По този начин неясната воля на законодателя ще стане причина за търсене на административнонаказателна отговорност, което е недопустимо.
ІV. В проекта не е отчетено обстоятелството, че не за всички лица, с които се предлага да бъде разширен обхвата на чл. 2, ал.1 от ЗПИЛЗВДД има институции, ръководителите на които да бъдат задължени да уведомяват Сметната палата за настъпили промени.
В тази връзка остава неясно откъде Сметната палата ще получи имената на задължените лица и как може да бъде проследено дали всички са изпълнили законовото си задължение, вкл. в определения срок.
Всички посочени недостатъци на коментирания законопроект, които го правят неясен, неточен и противоречив, поставят под съмнение спазването на принципа на правовата държава, провъзгласен в чл. 4, ал.1 от КРБ (мотиви на р. №9/1994 г. по к.д. №11/94 г.)
V. Законопроектът не е придружен с финансова обосновка, която е задължителна, особено когато предлаганите промени изискват допълнителни средства.
Към момента дейността на Публичния регистър по ЗПИЛЗВДД се обслужва от 12 служителя на Сметната палата при брой на задължените лица средно около 7000. Към момента тече срока за подаване на ежегодните декларации, като неподадени все още са декларациите на 6197 лица. Отделно от това, след прекратяването на мандата на 41-то Народно събрание и назначаването на служебно правителство възниква основание за подаване на около 300 финални, респ. встъпителни декларации.
Дейността на Публичния регистър не включва само приемането и публикуването на декларациите, но и извършването на проверки по тях. С наличния капацитет могат да бъдат поети задълженията, произтичащи от действащата редакция на ЗПИЛЗВДД, но не и многократно по-големия обем от дейности, които се предлагат със законопроекта.
Освен човешкият ресурс е необходимо да се отчита, че дейността на Публичния регистър предполага използването на софтуерен продукт, който в случай че законопроектът бъде приет в предложения вид, задължително трябва да бъде преработен, като тази дейност изисква време и финансов ресурс, който не е предвиден по бюджета на Сметната палата за 2013 г.
За да може да бъде илюстриран допълнителния обем от информация и проверки, които следва да бъдат извършени, ако законопроектът бъде приет, могат да бъдат посочени конкретни цифри:
• в изборите за народни представители, вкл. членове на Европейския парламент, през 2009 г. в кандидатските листи са били включени около 4500 лица;
• към момента в Централния регистър на юридическите лица с нестопанска цел за общественополезна дейност при Министерство на правосъдието са вписани 10 303 лица;
Само с приемането на новите т. 39 и т. 40 на чл. 2, ал.1 от ЗПИЛЗВДД в Публичния регистър ще влязат между 35 000 и 40 000 нови задължени лица, което е шест пъти повече от сегашния брой на задължените лица. Като се отчита, че на деклариране подлежи и имуществото на съпруг/а и ненавършили пълнолетие деца, то броят на лицата, чието имущество следва да бъде обект на проверка по чл. 7 от ЗПИЛЗВДД само от тези две категории ще надхвърли 100 000 души.
Отделно от това, предлаганото изменение на Закона за политическите партии ще обхване членовете на ръководни и контролни органи на още 153 политически партии, в сравнение с досегашните 18 бр. партии, получаващи държавна субсидия. Това допълнително увеличава Публичния регистър с минимум 1800 лица.
Видно от изнесените по-горе данни, ако законопроектът бъде приет на второ четене в предложената редакция, това ще направи невъзможно неговото изпълнение, като ще постави под съмнение изпълнението му и в досегашната редакция.
В случай, че бележките ни по отношение разширяването на кръга от задължени лица не бъдат възприети, то би следвало промените да влязат в сила от 01.01.2014 г., както при всички предходни изменения на ЗПИЛЗВДД, а не както се предлага в § 8 от проекта - от датата на обнародване в „Държавен вестник”.
VІ. Не на последно място следва да се отбележи, че ЗПИЛЗВДД е закон, наблюдаван от Европейската комисия по линия на Механизма за сътрудничество и оценка. Никога бележките на ЕК не са били насочени към разширяване на кръга от задължени лица. Единствената препоръка, която е в процес на изпълнение е създаването на механизъм за проверка на произхода на декларираните средства. В случай, че задължените лица бъдат необосновано увеличени като брой, това ще постави под съмнение и възможността подобна проверка да бъде организирана по какъвто и да било начин.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
(проф. В. Димитров)
Г-ЖА ЦЕЦКА ЦАЧЕВА
ПРЕДСЕДАТЕЛ НА 41-ТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ
КОПИЕ:
Г-ЖА ИСКРА ФИДОСОВА
ПРЕДСЕДАТЕЛ НА КОМИСИЯТА ПО ПРАВНИ ВЪПРОСИ В 41-ТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ
УВАЖАЕМА ГОСПОЖО ЦАЧЕВА,
В качеството си на институция, ангажирана с изпълнението на Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни длъжности (ЗПИЛЗВДД), Сметната палата би искала да изрази становището по проекта на Закона за изменение и допълнение на ЗПИЛЗВДД, внесен от група народни представители (вх. № 354-01-28/01.03.2013 г.) и приет на първо четене от Народното събрание.
По наше мнение, в коментирания законопроект са налице съществени недостатъци, които поставят под въпрос възможността заложените в него постановки да бъдат реализирани, като будят и сериозни съмнения за противоконституционност.
І. В проекта се предлага значително разширяване на кръга от задължени лица, които да декларират доходите и имуществото си пред Публичния регистър на Сметната палата.
По отношение на част от лицата, предложението би могло да се приеме, тъй като е обосновано и съответства на смисъла и целите на ЗПИЛЗВДД (напр. § 3, т.1-4). В други свои части, обаче предложението за разширяване кръга на задължените лица е категорично оспоримо. Включването като задължени лица на субектите, посочени в новите т. 38, 39 и 40 на чл. 2, ал.1 от ЗПИЛЗВДД не може да бъде прието със следните мотиви:
1. В посочените текстове са визирани лица, които не заемат „държавни длъжности” (т. 38 - членове на управителни или контролни органи на всички юридически лица, които осъществяват дейности, регулирани от ДКЕВР; т. 39 – членовете на управителните органи на юридически лица с нестопанска цел за общественополезна дейност; т. 40 - кандидатите за президент и вицепрезидент, за народни представители и за членове на Европейския парламент от Република България). Трудно би могло да се сподели и виждането, че тези лица заемат „обществени длъжности”.
Дружествата, чиято дейност се регулира от ДКЕВР са търговски субекти, като в голямата си част са частни. Юридическите лица с нестопанска цел, регистрирани за общественополезна дейност също са частни субекти и не ползват по дефиниция публични средства. Кандидатите за президент, вицепрезидент, народни представители и членове на Европейския парламент въобще не заемат каквато и да било „длъжност”.
Аналогичен ефект на необосновано разширяване на обхвата на задължените лица се получава и по силата на § 7 от законопроекта, с който се предлага отмяна на ал. 4 от чл. 30 от Закона за политическите партии. Това би означавало всички членове на ръководни и контролни органи на политическите партии да декларират доходите и имуществото си пред Публичния регистър, независимо дали партията получава държавна субсидия или не.
Неясни са мотивите за включване в кръга на задължените лица на членовете на управителния и надзорния съвет на Българската банка за развитие, която по статута си е търговско дружество с държавно участие в капитала. Това показва избирателен подход, който не се основава на принципни съображения.
2. Определянето на кръга на задължените лица, които при определени условия трябва да декларират публично своето имущество не може да бъде произволна дейност, доколкото задължението за публикуване на данни за имущественото състояние засяга личния живот на гражданите, а той по силата на чл. 32, ал. 1 от Конституцията на Република България (КРБ) е обявен за неприкосновен. Ограничаването на тази неприкосновеност би могло да намери основание по отношение на лицата, заемащи висши държавни длъжности, но то не може да се разпростира върху субекти на частното право или лица, които не заемат държавни длъжности или дори не заемат никаква длъжност (в случая с новата т. 40 на чл. 2, ал.1 от ЗПИЛЗВДД).
Нарушаването на конституционното право на неприкосновеност на личния живот ще засегне не само пряко задължените лица, но и техните съпрузи и ненавършили пълнолетие деца, доколкото на деклариране подлежат и техните доходи и имущество.
Въвеждането на изискване за деклариране пред Публичния регистър на имущественото състояние на кандидатите за народни представители, президент, вицепрезидент и членове на Европейския парламент би могло да се разглежда и като накърняване и ограничаване на пасивното избирателно право. Несъгласието на конкретно лице да обяви публично своето и на семейството си имуществено състояние (т.е. да претърпи намеса в личния си живот) би могло да го мотивира да се откаже да се кандидатира, което по същество е ограничаване на пасивното му избирателно право. Съвсем различно стои въпроса за вече избраните народни представители, за които изискването за деклариране на имуществото не подлежи на съмнение.
Сходен е и случаят с предложението задължени лица по ЗПИЛЗВДД да станат и управителните органи на сдруженията с нестопанска цел за общественополезна дейност. Възприемането на подобна идея засяга отрицателно и правото на гражданите на свободно сдружаване, което е прогласено от чл. 44, ал.1 от КРБ, доколкото изискването за публично оповестяване би ги демотивирало да участват в подобни сдружения. Свободата на сдружаване не може да се поставя в зависимост от приемането на възможността от ограничаване на личната правна сфера чрез оповестяване на данни за имущественото състояние на лицето и на неговото семейство.
ІІ. В проекта се предлага част от лицата, с които се разширява кръга на задължените субекти по чл. 2, ал.1 от ЗПИЛЗВДД (по новите т. 32, 33 и 34) да декларират имущественото си състояние за минал период, като по този начин се въвежда обратно действие на закона.
Категорично необосновано и немотивирано е предложението за деклариране на обстоятелства за минал период. По този начин, отделните групи задължени лица се поставят в неравностойно положение, което е недопустимо.
Отделно от това, лицата по новите т. 33 и т. 34 от чл. 2, ал.1 от ЗПИЛЗВДД се предвижда да декларират данни и в 5-годишен период след като са престанали да заемат съответната длъжност. Такова правило не съществува за други задължени по същия закон субекти, които подават финална декларация след отпадане на основанието за деклариране. Налице е неравностойно третиране на отделните групи задължени лица.
ІІІ. В проекта се предлагат съкратени срокове за подаване на декларации от задължените лица, които се предлага да бъдат включени в обхвата на чл. 2, ал.1 от ЗПИЛЗВДД – 14-дневен за подаване и 7-дневен за корекции.
Тези срокове не кореспондират със сроковете за подаване на встъпителни, ежегодни и финални декларации по настоящата редакция на ЗПИЛЗВДД. По този начин се създават предпоставки за прилагане на различен ред за третиране на задължените до момента лица спрямо тези, които ще станат задължени в бъдещ период. Липсва конституционно основание за различно третиране на задължените лица според това дали са заварени или нови.
Не бива да се забравя, че съгласно чл. 8 ЗПИЛЗВДД, лице, което не подаде декларация в законоустановения срок се наказва с глоба в размер от 1000 до 1500 лв. Краткият срок за подаване на декларации от новозадължените лица, неясният и неопределен кръг на тези лица вероятно ще доведат до множество просрочия. По този начин неясната воля на законодателя ще стане причина за търсене на административнонаказателна отговорност, което е недопустимо.
ІV. В проекта не е отчетено обстоятелството, че не за всички лица, с които се предлага да бъде разширен обхвата на чл. 2, ал.1 от ЗПИЛЗВДД има институции, ръководителите на които да бъдат задължени да уведомяват Сметната палата за настъпили промени.
В тази връзка остава неясно откъде Сметната палата ще получи имената на задължените лица и как може да бъде проследено дали всички са изпълнили законовото си задължение, вкл. в определения срок.
Всички посочени недостатъци на коментирания законопроект, които го правят неясен, неточен и противоречив, поставят под съмнение спазването на принципа на правовата държава, провъзгласен в чл. 4, ал.1 от КРБ (мотиви на р. №9/1994 г. по к.д. №11/94 г.)
V. Законопроектът не е придружен с финансова обосновка, която е задължителна, особено когато предлаганите промени изискват допълнителни средства.
Към момента дейността на Публичния регистър по ЗПИЛЗВДД се обслужва от 12 служителя на Сметната палата при брой на задължените лица средно около 7000. Към момента тече срока за подаване на ежегодните декларации, като неподадени все още са декларациите на 6197 лица. Отделно от това, след прекратяването на мандата на 41-то Народно събрание и назначаването на служебно правителство възниква основание за подаване на около 300 финални, респ. встъпителни декларации.
Дейността на Публичния регистър не включва само приемането и публикуването на декларациите, но и извършването на проверки по тях. С наличния капацитет могат да бъдат поети задълженията, произтичащи от действащата редакция на ЗПИЛЗВДД, но не и многократно по-големия обем от дейности, които се предлагат със законопроекта.
Освен човешкият ресурс е необходимо да се отчита, че дейността на Публичния регистър предполага използването на софтуерен продукт, който в случай че законопроектът бъде приет в предложения вид, задължително трябва да бъде преработен, като тази дейност изисква време и финансов ресурс, който не е предвиден по бюджета на Сметната палата за 2013 г.
За да може да бъде илюстриран допълнителния обем от информация и проверки, които следва да бъдат извършени, ако законопроектът бъде приет, могат да бъдат посочени конкретни цифри:
• в изборите за народни представители, вкл. членове на Европейския парламент, през 2009 г. в кандидатските листи са били включени около 4500 лица;
• към момента в Централния регистър на юридическите лица с нестопанска цел за общественополезна дейност при Министерство на правосъдието са вписани 10 303 лица;
Само с приемането на новите т. 39 и т. 40 на чл. 2, ал.1 от ЗПИЛЗВДД в Публичния регистър ще влязат между 35 000 и 40 000 нови задължени лица, което е шест пъти повече от сегашния брой на задължените лица. Като се отчита, че на деклариране подлежи и имуществото на съпруг/а и ненавършили пълнолетие деца, то броят на лицата, чието имущество следва да бъде обект на проверка по чл. 7 от ЗПИЛЗВДД само от тези две категории ще надхвърли 100 000 души.
Отделно от това, предлаганото изменение на Закона за политическите партии ще обхване членовете на ръководни и контролни органи на още 153 политически партии, в сравнение с досегашните 18 бр. партии, получаващи държавна субсидия. Това допълнително увеличава Публичния регистър с минимум 1800 лица.
Видно от изнесените по-горе данни, ако законопроектът бъде приет на второ четене в предложената редакция, това ще направи невъзможно неговото изпълнение, като ще постави под съмнение изпълнението му и в досегашната редакция.
В случай, че бележките ни по отношение разширяването на кръга от задължени лица не бъдат възприети, то би следвало промените да влязат в сила от 01.01.2014 г., както при всички предходни изменения на ЗПИЛЗВДД, а не както се предлага в § 8 от проекта - от датата на обнародване в „Държавен вестник”.
VІ. Не на последно място следва да се отбележи, че ЗПИЛЗВДД е закон, наблюдаван от Европейската комисия по линия на Механизма за сътрудничество и оценка. Никога бележките на ЕК не са били насочени към разширяване на кръга от задължени лица. Единствената препоръка, която е в процес на изпълнение е създаването на механизъм за проверка на произхода на декларираните средства. В случай, че задължените лица бъдат необосновано увеличени като брой, това ще постави под съмнение и възможността подобна проверка да бъде организирана по какъвто и да било начин.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
(проф. В. Димитров)