Сметната палата извърши одит на мерките на правителството във връзка с изменението в климата за периода от 01.01.2006 г. до 31.12.2010 г. в три министерства
25.04.2012 г.
Сметната палата извърши одит на изпълнението на адаптационните мерки на правителството на Република България във връзка с изменението в климата за периода от 01.01.2006 г. до 31.12.2010 г. в Министерството на околната среда и водите, Министерството на земеделието и храните и Министерството на вътрешните работи.
Одитът е в рамките на работна група към ЕВРОСАЙ – Европейска организация на върховните одитни институции на страните от Европа, на която Сметната палата на Република България е член от 2001 г. Одитът е координиран като цели, срокове, методология с Европейската сметна палата и върховните одитни институции на Австрия, Норвегия, Унгария, Холандия, Русия, България, Кипър, Малта, Украйна, които също извършиха такъв одит в своите страни.
България е поела редица международни ангажименти за предприемане на мерки за смекчаване и адаптиране на изменението на климата, включително произтичащи от европейското законодателство.
Целта е да се предостави:
на Европейската комисия и Европейския парламент - обобщена информация за:
- състоянието и адаптивния капацитет на оценените като уязвими от изменението в климата сектори от икономиката на страните;
- планираните мерки и дейности за адаптиране към климатичните промени по отношение на тяхната адекватност и ресурсна осигуреност;
- резултатите и ефекта от изпълняваните мерки и действия, насочени към адаптиране към измененията в климата в тези сектори.
на национално ниво - независима и обективна оценка за резултатите от изпълнението на мерките и действията за адаптиране към измененията в климата в част от уязвимите сектори – управление на водите, селското и горското стопанство
Данни за климата:
Данните за глобалните промени в климата показват, че повишението на средногодишните температури на въздуха през 20-ти век е най-голямо за последните 1000 г., а 10 от последните 15 години са измежду най-топлите години от 160 г. насам.
Проекциите за 2100 г. говорят за: увеличение на температурата в Европа от 2оС до 6.3°С над нивата от 1990 г.; покачване на морското равнище; повишена опасност от приливни вълни; зачестяване на силните природни бедствия; уязвимост от засушаване, горски пожари; намаляване на снежната покривка, проблеми за туризма и изчезване на някои животински и растителни видове;
Тези тенденции определят необходимостта от обединяване на усилията на страните за предприемане на мерки от една страна за ограничаване на вредните последствия от климатичните условия и от друга – за адаптиране към тези условия.
От края на 1970-те в България тенденцията е към затопляне, увеличаване на екстремните метеорологични и климатични явления. Дебелината на снежната покривка намалява, широколистните гори се изместват към по-голяма надморска височина. Има тенденция за увеличаване на недостига на вода в почвата. Средната годишна температура през 2009 г. е с 1,2°C над климатичната норма, и това е поредната 12-та година с температури, по-високи от обичайните за страната. Десетилетието 2000-2009 г. е по-топло от предходното 1990 – 1999 г., а то от своя страна, е по-топло от десетгодишния период преди него (1980-1989 г.). След 1989 г. 18 от последните 21 години са с положителни аномалии на средната годишна температура на въздуха.
За България са симулирани различни сценарии, по-голямата част от които прогнозират общо затопляне и засушаване до края на 21 век.
Прогнозите за климатичните промени в България за следващите 100 години, са:
• меки зими и намаляване на броя на дните с пикови ниски температури;
• нарастване на летните дни с 18-20 % в повечето равнинни места в Южна България и увеличаване на горещите дни до 30 % до края на века.
• повишение на средната температура между 2°C и 5°C до края на века.
Констатации и изводи
През периода от 01.01.2006 г. до 31.12.2010 г. в България не е извършена оценка на уязвимостта на всички обществено-икономически сектори от измененията в климата, за да се определи адаптивния капацитет на секторите и се планират необходимите мерки и дейности за тяхната адаптация към очакваните климатични промени. Оценка на уязвимостта от очакваните климатични изменения е извършена единствено за горския сектор във връзка с разработването на „Програма от мерки за адаптиране на горите в Република България и смекчаване на негативното влияние на климатичните промени върху тях” .
Независимо от това, в секторите земеделие, горско стопанство и управление на водите са предвиждани и изпълнявани различни мерки, но не всички са довели до очаквания ефект.
Във връзка с резолюцията на Европейския парламент от 06.05.2010 г., относно Бялата книга „Адаптиране спрямо изменението на климата — към европейска рамка за действие“, това предизвикателство остава пред правителството. То трябва да извърши оценка оценка на уязвимостта за секторите, определени от Европейския парламент като уязвими - води, селско и горско стопанство, почви, социална политика и здравеопазване, инфраструктура, транспорт, енергетика, биоразнообразие, градска среда, миграция и културно наследство.
До края на 2010 г. не е разработена и утвърдена национална стратегия за адаптация на уязвимите сектори на икономиката към измененията в климата. Това поражда риск от неизпълнение на поетите от страната международни ангажименти за формулиране, публикуване, прилагане и периодично актуализиране на национални програми, съдържащи мерки за адаптация към изменението в климата до 2012 г. или за установяване на национални планове за приспособяване към климатичните промени.
Най-съществените дейности за адаптиране на земеделието към повишаването на температурите и намаляването на валежите, са дейностите по напояване на земеделските площи, но те не са постигнали очакваните резултати. Промените на собствеността върху земеделските земи и забавата на реформата в областта на напояването са довели до неефективното разходване на публични средства за поддържането и възстановяване на хидромелиоративна инфраструктура, която се ползва в незначителна степен от земеделските производители.
През последните 20 години намаляват годните за напояване площи, неефективно се използват, което препятства извършването на инвестиции в сектора. Към 31.12.2010 г. след преброяването, извършено през 1999 г., годните за напояване площи са намалели повече от два пъти за период от 10 години и възлизат на 542 000 ха. Това е 17 на сто от обработваемата земеделска земя и 11 на сто от използваната земеделска земя.
До 2010 г. не е извършвано ново преброяване на годните за напояване/отводняване площи в България.
В регистъра липсва информация за стойността на съоръженията и системите, както и за размера на извършените публични разходи за тяхното изграждане, експлоатация, възстановяване, ремонт, реконструкция и модернизация. Не всички хидромелиоративни съоръжения са актувани като публична държавна собственост.
При съпоставката между общо полетите площи за периода от 2006 г. до 2010 г. спрямо общата площ на годните за напояване площи е установено, че при запазване общо годните за напояване площи от 541 779 ха, делът на общо полетите площи през периода варира от 4,2 на сто през 2010 г. до 8,4 на сто през 2008 г. и 2009 г. Това означава, че през одитирания период от изградената хидромелиоративна система се ползва незначителна част средно 6,7 на сто от годната за напояване площ.
Една от причините за намаляване на общо полетите земеделски площи е нарастването на цената на водата за напояване. Само за 5 години минималната и максималната цена на водата за 1 куб. м при гравитачно напояване се е удвоила. Максималната цена за доставка на вода при помпеното напояване е нараснала повече от три пъти. Цената за напояване на оризовите насаждения също е увеличена, като увеличението на минималните и максимални цени варира между 1,2 и 1,4 пъти.
Противоградовата защита на селскостопанската продукция е една от най-ефективно изпълняваните дейности, насочени към повишаване на адаптивния капацитет на селското стопанство към измененията в климата. Остава проблемът за разширяване на защитаваната територия, който зависи от осигуряването на достатъчно бюджетни средства.
Общата площ на защитаваната от Изпълнителна агенция „Борба с градушките” територия през 2010 г. е 1 725 710 ха, което представлява 34 на сто спрямо използваемата земеделска площ и 38 на сто спрямо общо обработваемите земи в България
Общата защитавана площ е увеличена чрез 3 нови ракетни площадки в областите Видин, Пловдив и Стара Загора през 2006 г. От 2008 г. до 2010 г. няма изградени нови ракетни площадки и съответно увеличение на защитената площ.
През последните 3 години в резултат на противоградовата защита е спасена от градушки два пъти повече селскостопанска продукция, спрямо 2006 г. и 2007 г.
Сектор „Горско стопанство” е единственият сектор, в който е разработена и утвърдена конкретна програма от мерки за адаптиране на горите към климатичните промени. Състоянието на горите у нас и данните за тяхната площ, тип и възраст показват, че провежданите дейности в горското стопанство осигуряват устойчивото им развитие и гарантират постигането на целите на държавната политика в областта на горското стопанство, независимо от намаление на финансирането за последните две години от одитирания период, и недостатъчното усвояване на средствата от ЕС.
Залесената площ спрямо общата площ на страната към 31.12.2010 г. е
33,91 на сто през 2010 г., като от 2006 г. до 2010 г. лесистостта (процентното покритие с гори) на България е нараснала с 0.7 на сто. През периода от 2006 г. до 2010 г. тенденцията е към по-голямо увеличаване на площта на широколистните гори - с 63 462 ха, спрямо площта на високостъблените иглолистни гори - увеличението при тях е 7 557 ха. Тази тенденция съответства на посоката на изменение на климата към затопляне и засушаване.
В рамките на своята компетентност МОСВ и басейновите дирекции изпълняват предимно контролни и координиращи функции в областта на управление на водите, приносът от които индиректно допринася за постигане на устойчиво ползване на водните ресурси.
С цел намаляването на риска от наводнения е увеличен броят на проверките за поддържане на проводимостта на речните легла и състоянието на хидротехническите съоръжения след 2008 г. В резултат от осъществения от басейновите дирекции контрол за състояние и проводимост на речните легла, почистване на речните русла, поддържане на водни количества и опазване на минерални води, са съставени 2 644 акта за установяване на административни нарушения, издадени са 2 395 наказателни постановления и са наложени санкции в размер на 2 193 хил. лв.
Липсва обвързаност между целите, приоритетите и индикаторите за оценка, предвидени в дългосрочните планови и програмни документи в сектора и наблюдаваните и отчитани от МОСВ показатели при оценката на степента на изпълнение на утвърдените политики и програми в областта на управление на водите. Така например, наблюдаваните и отчитани от МОСВ показатели като „общи пресни водни ресурси на страната (вкл. води от р. Дунав)”, „общо иззетата прясна вода за икономиката” и други, не са достатъчни, за да се оцени степента за постигане на целите и приоритетите в провежданата от МОСВ държавна политика по управление на водите.
Новата Система за наблюдение и ранно предупреждение и оповестяване на органите на изпълнителната власт и населението е от изключителна важност за страната от гледна точка на потенциал и възможности за събиране, обработване и предаване на данни в реално време. Работата на тази система позволява незабавна и адекватна реакция при бедствия. Системата за ранно предупреждение и оповестяване на населението не е доизградена, като не е обхваната цялата територия и население на страната.
Адаптационните мерки и дейности, изпълнявани от Министерството на околната среда и водите, Министерството на земеделието и храните и Министерството на вътрешните работи в рамките на тяхната компетентност, се оценяват като ефективни с изключение на мерките и дейностите, свързани с хидромелиоративната дейност, осъществявана от МЗХ и дейностите по наблюдение, контрол и докладване изпълнението на националната политика по управление на водите.
Одитът е в рамките на работна група към ЕВРОСАЙ – Европейска организация на върховните одитни институции на страните от Европа, на която Сметната палата на Република България е член от 2001 г. Одитът е координиран като цели, срокове, методология с Европейската сметна палата и върховните одитни институции на Австрия, Норвегия, Унгария, Холандия, Русия, България, Кипър, Малта, Украйна, които също извършиха такъв одит в своите страни.
България е поела редица международни ангажименти за предприемане на мерки за смекчаване и адаптиране на изменението на климата, включително произтичащи от европейското законодателство.
Целта е да се предостави:
на Европейската комисия и Европейския парламент - обобщена информация за:
- състоянието и адаптивния капацитет на оценените като уязвими от изменението в климата сектори от икономиката на страните;
- планираните мерки и дейности за адаптиране към климатичните промени по отношение на тяхната адекватност и ресурсна осигуреност;
- резултатите и ефекта от изпълняваните мерки и действия, насочени към адаптиране към измененията в климата в тези сектори.
на национално ниво - независима и обективна оценка за резултатите от изпълнението на мерките и действията за адаптиране към измененията в климата в част от уязвимите сектори – управление на водите, селското и горското стопанство
Данни за климата:
Данните за глобалните промени в климата показват, че повишението на средногодишните температури на въздуха през 20-ти век е най-голямо за последните 1000 г., а 10 от последните 15 години са измежду най-топлите години от 160 г. насам.
Проекциите за 2100 г. говорят за: увеличение на температурата в Европа от 2оС до 6.3°С над нивата от 1990 г.; покачване на морското равнище; повишена опасност от приливни вълни; зачестяване на силните природни бедствия; уязвимост от засушаване, горски пожари; намаляване на снежната покривка, проблеми за туризма и изчезване на някои животински и растителни видове;
Тези тенденции определят необходимостта от обединяване на усилията на страните за предприемане на мерки от една страна за ограничаване на вредните последствия от климатичните условия и от друга – за адаптиране към тези условия.
От края на 1970-те в България тенденцията е към затопляне, увеличаване на екстремните метеорологични и климатични явления. Дебелината на снежната покривка намалява, широколистните гори се изместват към по-голяма надморска височина. Има тенденция за увеличаване на недостига на вода в почвата. Средната годишна температура през 2009 г. е с 1,2°C над климатичната норма, и това е поредната 12-та година с температури, по-високи от обичайните за страната. Десетилетието 2000-2009 г. е по-топло от предходното 1990 – 1999 г., а то от своя страна, е по-топло от десетгодишния период преди него (1980-1989 г.). След 1989 г. 18 от последните 21 години са с положителни аномалии на средната годишна температура на въздуха.
За България са симулирани различни сценарии, по-голямата част от които прогнозират общо затопляне и засушаване до края на 21 век.
Прогнозите за климатичните промени в България за следващите 100 години, са:
• меки зими и намаляване на броя на дните с пикови ниски температури;
• нарастване на летните дни с 18-20 % в повечето равнинни места в Южна България и увеличаване на горещите дни до 30 % до края на века.
• повишение на средната температура между 2°C и 5°C до края на века.
Констатации и изводи
През периода от 01.01.2006 г. до 31.12.2010 г. в България не е извършена оценка на уязвимостта на всички обществено-икономически сектори от измененията в климата, за да се определи адаптивния капацитет на секторите и се планират необходимите мерки и дейности за тяхната адаптация към очакваните климатични промени. Оценка на уязвимостта от очакваните климатични изменения е извършена единствено за горския сектор във връзка с разработването на „Програма от мерки за адаптиране на горите в Република България и смекчаване на негативното влияние на климатичните промени върху тях” .
Независимо от това, в секторите земеделие, горско стопанство и управление на водите са предвиждани и изпълнявани различни мерки, но не всички са довели до очаквания ефект.
Във връзка с резолюцията на Европейския парламент от 06.05.2010 г., относно Бялата книга „Адаптиране спрямо изменението на климата — към европейска рамка за действие“, това предизвикателство остава пред правителството. То трябва да извърши оценка оценка на уязвимостта за секторите, определени от Европейския парламент като уязвими - води, селско и горско стопанство, почви, социална политика и здравеопазване, инфраструктура, транспорт, енергетика, биоразнообразие, градска среда, миграция и културно наследство.
До края на 2010 г. не е разработена и утвърдена национална стратегия за адаптация на уязвимите сектори на икономиката към измененията в климата. Това поражда риск от неизпълнение на поетите от страната международни ангажименти за формулиране, публикуване, прилагане и периодично актуализиране на национални програми, съдържащи мерки за адаптация към изменението в климата до 2012 г. или за установяване на национални планове за приспособяване към климатичните промени.
Най-съществените дейности за адаптиране на земеделието към повишаването на температурите и намаляването на валежите, са дейностите по напояване на земеделските площи, но те не са постигнали очакваните резултати. Промените на собствеността върху земеделските земи и забавата на реформата в областта на напояването са довели до неефективното разходване на публични средства за поддържането и възстановяване на хидромелиоративна инфраструктура, която се ползва в незначителна степен от земеделските производители.
През последните 20 години намаляват годните за напояване площи, неефективно се използват, което препятства извършването на инвестиции в сектора. Към 31.12.2010 г. след преброяването, извършено през 1999 г., годните за напояване площи са намалели повече от два пъти за период от 10 години и възлизат на 542 000 ха. Това е 17 на сто от обработваемата земеделска земя и 11 на сто от използваната земеделска земя.
До 2010 г. не е извършвано ново преброяване на годните за напояване/отводняване площи в България.
В регистъра липсва информация за стойността на съоръженията и системите, както и за размера на извършените публични разходи за тяхното изграждане, експлоатация, възстановяване, ремонт, реконструкция и модернизация. Не всички хидромелиоративни съоръжения са актувани като публична държавна собственост.
При съпоставката между общо полетите площи за периода от 2006 г. до 2010 г. спрямо общата площ на годните за напояване площи е установено, че при запазване общо годните за напояване площи от 541 779 ха, делът на общо полетите площи през периода варира от 4,2 на сто през 2010 г. до 8,4 на сто през 2008 г. и 2009 г. Това означава, че през одитирания период от изградената хидромелиоративна система се ползва незначителна част средно 6,7 на сто от годната за напояване площ.
Една от причините за намаляване на общо полетите земеделски площи е нарастването на цената на водата за напояване. Само за 5 години минималната и максималната цена на водата за 1 куб. м при гравитачно напояване се е удвоила. Максималната цена за доставка на вода при помпеното напояване е нараснала повече от три пъти. Цената за напояване на оризовите насаждения също е увеличена, като увеличението на минималните и максимални цени варира между 1,2 и 1,4 пъти.
Противоградовата защита на селскостопанската продукция е една от най-ефективно изпълняваните дейности, насочени към повишаване на адаптивния капацитет на селското стопанство към измененията в климата. Остава проблемът за разширяване на защитаваната територия, който зависи от осигуряването на достатъчно бюджетни средства.
Общата площ на защитаваната от Изпълнителна агенция „Борба с градушките” територия през 2010 г. е 1 725 710 ха, което представлява 34 на сто спрямо използваемата земеделска площ и 38 на сто спрямо общо обработваемите земи в България
Общата защитавана площ е увеличена чрез 3 нови ракетни площадки в областите Видин, Пловдив и Стара Загора през 2006 г. От 2008 г. до 2010 г. няма изградени нови ракетни площадки и съответно увеличение на защитената площ.
През последните 3 години в резултат на противоградовата защита е спасена от градушки два пъти повече селскостопанска продукция, спрямо 2006 г. и 2007 г.
Сектор „Горско стопанство” е единственият сектор, в който е разработена и утвърдена конкретна програма от мерки за адаптиране на горите към климатичните промени. Състоянието на горите у нас и данните за тяхната площ, тип и възраст показват, че провежданите дейности в горското стопанство осигуряват устойчивото им развитие и гарантират постигането на целите на държавната политика в областта на горското стопанство, независимо от намаление на финансирането за последните две години от одитирания период, и недостатъчното усвояване на средствата от ЕС.
Залесената площ спрямо общата площ на страната към 31.12.2010 г. е
33,91 на сто през 2010 г., като от 2006 г. до 2010 г. лесистостта (процентното покритие с гори) на България е нараснала с 0.7 на сто. През периода от 2006 г. до 2010 г. тенденцията е към по-голямо увеличаване на площта на широколистните гори - с 63 462 ха, спрямо площта на високостъблените иглолистни гори - увеличението при тях е 7 557 ха. Тази тенденция съответства на посоката на изменение на климата към затопляне и засушаване.
В рамките на своята компетентност МОСВ и басейновите дирекции изпълняват предимно контролни и координиращи функции в областта на управление на водите, приносът от които индиректно допринася за постигане на устойчиво ползване на водните ресурси.
С цел намаляването на риска от наводнения е увеличен броят на проверките за поддържане на проводимостта на речните легла и състоянието на хидротехническите съоръжения след 2008 г. В резултат от осъществения от басейновите дирекции контрол за състояние и проводимост на речните легла, почистване на речните русла, поддържане на водни количества и опазване на минерални води, са съставени 2 644 акта за установяване на административни нарушения, издадени са 2 395 наказателни постановления и са наложени санкции в размер на 2 193 хил. лв.
Липсва обвързаност между целите, приоритетите и индикаторите за оценка, предвидени в дългосрочните планови и програмни документи в сектора и наблюдаваните и отчитани от МОСВ показатели при оценката на степента на изпълнение на утвърдените политики и програми в областта на управление на водите. Така например, наблюдаваните и отчитани от МОСВ показатели като „общи пресни водни ресурси на страната (вкл. води от р. Дунав)”, „общо иззетата прясна вода за икономиката” и други, не са достатъчни, за да се оцени степента за постигане на целите и приоритетите в провежданата от МОСВ държавна политика по управление на водите.
Новата Система за наблюдение и ранно предупреждение и оповестяване на органите на изпълнителната власт и населението е от изключителна важност за страната от гледна точка на потенциал и възможности за събиране, обработване и предаване на данни в реално време. Работата на тази система позволява незабавна и адекватна реакция при бедствия. Системата за ранно предупреждение и оповестяване на населението не е доизградена, като не е обхваната цялата територия и население на страната.
Адаптационните мерки и дейности, изпълнявани от Министерството на околната среда и водите, Министерството на земеделието и храните и Министерството на вътрешните работи в рамките на тяхната компетентност, се оценяват като ефективни с изключение на мерките и дейностите, свързани с хидромелиоративната дейност, осъществявана от МЗХ и дейностите по наблюдение, контрол и докладване изпълнението на националната политика по управление на водите.